电力改良需全体推进,现在电价涨落决定于电力校勘是还是不是透彻

以铁路改革来说,这次走出了第一步,解决了政企分开,这还看不出未来会带来涨价还是降价。成立了铁路总公司,还是高度垄断的央企,按现行考核体系,必然讲经济效益,如果成本居高不下,必然要求消化成本,带来涨价。但它可以继续拆解,将能放开的环节,比如内部实行网运分离,客货运输公司分开,同时对外放开客货运输,吸收社会资本和民营企业参与,竞争主体多元化,形成一个有效竞争的铁路运输市场。竞争会带来效率的真正提高,也会推动价格的下降。

邵秉仁2002年10月至2006年5月任电监会党组副书记、副主席,此前他在国家经济体制改革委员会和国务院经济体制改革办公室副主任任上工作多年。

邵秉仁:这是胡说八道。腐败是因为改革不到位,体制上有漏洞,新旧两种体制在交叉中出现的问题。市场经济体制是有一些弊端,也需要通过不断改革去克服它。

财新记者:怎么看目前新能源并网难、弃风限电的问题?

然后要建立一个合理的治理结构。不同行业要有不同的治理结构。哪些是涉及国家安全的,哪些是属于国计民生基础产业的,哪些是竞争性的,国家控制参与的程度不一样。治理结构一定要符合现代企业制度基本要求,股份制是最佳实现形式,可以有很多方式,不需要绝对控股。

所以,必须靠综合配套来整体推进新一轮改革。改革要继续往前推进,这是大前提。现在改革的难度不在于找不到切入点,而是整体改革停滞。如果领导层下决心,还有办不成的事吗?必须有一个主导改革的部门去推动。现在,电力改革领导小组名存实亡。

财新记者:怎么看住自然垄断企业?过去在这个问题上我们的监管很失败。电监会作为一个新机构,曾被寄予厚望,也没能管住国网。

财新记者:有观点认为,可以从价格改革入手推动电力行业的改革,你是否同意这个观点?

为什么要破除垄断?因为国企必然是高成本低效率。这是几十年计划经济得出的重要教训。这些年国企有发展,但这是国家保护下的发展,优先得到资源,在政府掌控下,从贷款和进出口上拥有优势地位,一有亏损国家就补贴,与民营经济处于不平等的竞争地位,这对市场经济体系造成了极大的破坏。

成立电监会本是整体改革的一个环节,但现在电监会有名无实,发挥不了作用。当时设想建立电力市场,由电监会来监管。但十年过去了,有效的电力市场仍没有形成,电监会监管谁?十年电改被什么掣肘,为什么没有去推进,如何去推进?这些问题都得重新审视。至少要把电力改革领导小组恢复起来,明确部门责任,限期完成改革任务。

从这一点出发,可引发一系列政治体制内容的改革。

邵秉仁:电网接入新能源不积极,一个是自身利益;再一个,确实新能源提供间歇性电能,对电网稳定运行冲击很大,接入电网还需要传统能源给它调峰。发展新能源在任何国家都不是短时期的,搞大跃进一定会出问题。新能源适合分布式发展,不适合远距离送电。

财新记者:国家电网这些年的垄断一直在加强?

电力体制改革为什么停滞不前?这里面有企业利益的阻力,但主要还是政府推动不力。现在的情况比2002年的时候复杂,很多问题都不是单兵推进能够奏效,很多事牵一发而动全身。

邵秉仁:改革必须坚持市场化方向,过去已解决的一些基本理论问题,现在都得重提。近年来很多打着改革旗号的伪改革措施出台,强化权力也叫改革,重搞集中统一也叫改革。政府不仅没有放权,反而还在往上收权。政府以宏观调控为由,企业以扁平化管理为由,实际上都在收权。最基层的企业细胞活力弄没了。

电力市场当时是以区域电力市场为主,现在区域电网公司却已丧失市场主体地位,这是改革的倒退。现在并不需要回到原点讨论,要贯彻“五号文件”精神的话,就应当把错的改回来,没推进的继续往前推进。

经济体制我主张从收入分配入手,理顺国民收入分配关系,抑制高收入群,壮大中等收入人群,大幅提高低收入人群的收入。这也涉及很多制度。财税制度必须改革,垄断行业的垄断问题必须解决,社会保障体制必须健全完善。推进这两项改革,政治改革和经济改革可以同步。必须主动地改,不断释放体制上积累的矛盾,缓解社会的不满,才能实现国家长治久安。

邵秉仁:首先还得输配分开,输电业务公益化,政府管制价格。输配搅在一块,怎么给输电环节单独定价?要在售电端和上网端放开竞争,通过一定范围内的电力市场,形成合理的价格。在售电端引入多家竞争主体,有竞争就有选择,价格才会有往下走的趋势。

国有企业要搞,但必须给它一个科学定位。它起的主导作用是体现全民意志、国家利益,而不一定是作为一个盈利单位存在。如果作为盈利单位存在,必然与民争利。国企,特别是垄断型国企,从某种程度上讲,应该是公益型企业。国企的管理人员既然是任命制,就要按公务员的办法来管,这样你与公务员的相互交叉才有正当性、合理性。

财新记者:电网企业的一些做法,被业界认为影响了电力改革的推进,你有何评价?

邵秉仁:新政府需要树立威信,切入点第一可以从解决当前群众最关心的反腐败问题入手,进一步推进财产公开制度,建立强大的社会舆论监督机制。

按我的观点,应该更彻底些,干脆把辅业推向社会,彻底跟电力系统脱钩,没必要再搞出新的大央企。

不要认为改革可以毕其功于一役,中国30多年的改革分了三个阶段。

邵秉仁:“五号文件”精神总体上没错,改革的方向没错,市场化的取向也没错,只是到现在还没有走完。应按照原方案,重新启动改革,然后根据新的情况补充一些新的内容。比如新能源问题那时候没有涉及,现在可以补上。

财新记者:电监会与能源局合并之后,对电力改革会发生什么影响?

政府可以对自然垄断环节进行管制,但也应该对管制的环节进行定价,定价的前提是要核实成本。

今年68岁的邵秉仁从1993年起担任国家经济体制改革委员会秘书长,后长期担任国家体改办副主任,2002年出任国家电力监管委员会副主席,亲身经历和参与了中国社会主义市场经济体制提出和建设的全过程,也亲身经历了中国多个垄断行业的改革。在此次机构改革方案公布之后,财新记者专访了这位当年的改革干将。

十年电力体制改革,仅完成了厂网分离和主辅分开,正面临裹足不前的困境。3月15日,前电监会副主席邵秉仁接受财新记者专访。他强调,十年前的“五号文件”所确定的市场化改革方向并没有错,面对停滞、甚至倒退的改革现状,必须下定决心,以更强有力的组织力量进行整体推进。

很多国有企业都是如此,不光是电网。发电企业在改革后成本一度降低,近些年四处扩张,成本又在上升。坏就坏在国资委提出的做大做强。在对国企定位不清的情况下,国企必然追求利润为指标,以扩大占有空间为目标,必然强化垄断,对上绑架政府,对下挤压民间投资、民营企业和消费者。

邵秉仁:特高压还是个实验项目,是提高输电效率的一个理论设想,实际上安全性怎么样,原有的500KV、220KV高压线路的作用发挥得充分不充分,都要检验。电压等级再高也解决不了当前的问题,特别是新能源的接入。

邵秉仁:中央已经表达了继续深化改革的强烈意愿,老百姓也有强烈的诉求。这种情况下,必须有一个改革的总体规划、时间表,以及一个合适的切入点。这就是所谓顶层设计。

电网要安全稳定运行,保证国民经济和人民生活的需要。企业提出高目标、大口号固然没错,但决策者在审视这些问题的时候要充分听取各方面意见,进行科学论证。

财新记者:下一步改革可以选择哪些切入点?

财新记者:你如何看待特高压交流线路的诸多争议?

当年朱镕基总理搞国企改革,全国近6000万职工下岗分流,剥离几万亿不良资产,需要付出多大代价,下多大决心,但也平稳过来了。现在也需要有这样的决心和勇气。

邵秉仁:主辅分离刚刚进行,还谈不上评价效果。实际上就是把原来的电力系统辅业又组建新的集团。

财新记者:现在有一种担心,垄断行业一改就涨价。

财新记者:你如何评价去年完成的主辅分离改革的成效?

邵秉仁:十八大提出社会主义市场经济的核心是处理好政府和市场的关系,定位非常准确,这包含两个方面的问题:一是我们的目标是建立什么样的政府,二是市场化方向要不要坚持。如果坚持市场化方向,政府的目标是建立公共服务型政府。公共服务型政府的基本职能是创造一个良好的投资环境、企业经营环境,提供优质的服务,以及维护社会公平和正义。

当时想保留六个区域电网公司,建立区域电力市场,保障跨区电力交易,有公平公开的电力调度,监管部门就监管调度部门。现在电力市场还没有,独立调度更是下一步改革才可能触及。

财新记者:这十年来关于电力改革一直有各种争论,下一步电力改革应该如何重启?

财新记者:电力体制改革的进展不如人意,对于当年“五号文件”定下的改革方向也有一些不同的声音,你如何看待这一现象?

财新记者:有种声音认为腐败是社会主义市场体制带来的。

邵秉仁:整体体制上不改革,搞任何一项改革都会遇到阻力问题。直购电就是一个典型的例子。直购电里,发电方和用户虽然谈好了,但必然还要经过输电,可输电价格仍是一笔糊涂账。直购电仍然绕不过输配分开的难关。

财新记者:此次“两会”推出新的机构改革方案,也提出改革的核心是处理政府与市场关系。你认为下一步在改革和监管上要把握什么样的原则?

财新记者:有没有可能在输配分开之前,先给输电环节单独定价?

财新记者:具体而言,中国在哪些大的领域还有潜力可挖?

邵秉仁:不推进体制上的改革,想理顺价格是不可能的。没有电力市场,怎么去形成价格?而要建立电力市场,就必然涉及体制问题。维持现在的体制,无法搞价格改革;不输配分开,也难以核实真实的输配成本。总不能靠发改委天天审批价格吧?

为什么出现这种情况?既得利益者只想通过改革捞到利益,不想改掉自身的利益和权力。改革中被强势的利益集团绑架了政府,改革方案都是由部门制定,甚至是企业参与制定。像电力发展规划委托企业做,结果企业强行把特高压写进去,称特高压有利于新能源吸收,这是伪命题。

财新记者:电监会推动的直购电,被视作推动改革的尝试,但在确定输电价格方面一直存在阻力。直购电的前提是否就是输配分开?

邵秉仁:监管是一个很难的话题。所谓监管,要釜底抽薪。比如可以考虑实行收支两条线,所有收入上缴财政,根据国家对你的考核要求来合理支出。假如国企强调公共服务职能,就弱化经济指标。抑制国企的投资领域,不让它与民争利。

在电力行业链条中,输电环节属于自然垄断,但发电和配电两边都可以放开竞争,不应该是垄断的。垄断行业的国企这些年虽然发展很快,但业绩都是依靠垄断权力取得的,是低效率的。不打破垄断,经营效率不可能改善。

邵秉仁:改革是带来涨价还是降价,这要看改革是否彻底。只有放开投资,充分引入竞争,改革才会带来成本的降低和效率的提升,到时降价是自然而然的。但如果走了一步就停下,那也可能会出现涨价。

邵秉仁:现在国资委考核的指标就是做大做强,资产越大越好,盈利越多越好。这涉及对国有企业的定位。

纵观这30年,什么时候改革加快,社会活力就增强,否则就出现窒息,社会矛盾增加。社会矛盾已进入全面积累、腐败加速的时期。

政府应该管制的是输电价格,而配电价格应该由市场决定。配电市场放开可能会形成一些新问题,比如电价反映煤炭的成本会高一些,但是它是由供需关系决定的,最后总能找到平衡点。只有充分竞争,才能最终使消费者受益。如果电价比较高,政府可以给老百姓或者低收入人群价格补贴,但不应简单否定市场开发和竞争。

有了改革意愿后,要有继续改革的实施架构,所以现在各方面呼吁有一个超脱于部门利益的机构,站在国家和民族前途的角度来做顶层设计,从架构到运行规则。既不能照搬西方,也不能固守原有僵化的东西,要有一个智囊部门来专门研究解决。发改委现在作为一个权力集中的部门,已经不能承担这样的任务了。非常遗憾这一点没能在此次机构改革中落实。

邵秉仁:垄断行业的改革是老生常谈了,但垄断行业的改革才开了头,并没有结束。首先垄断行业要沿着市场化改革的方向,给垄断企业一个科学定位。到底养国企目的是什么,不是盈利手段,也不是各级财政收入的主要载体,更不是用于形象工程、城市扩张的工具。

一是改革实验期,大体是1978年到1991年,主要是放权让利,实行承包制等改革。二是邓小平南巡后,进入以建立社会主义市场经济体制为目标的改革加速期。从1992年到2002年,从体改委到体改办,我全程参与了这一过程。第三个阶段2002年后的十年,虽然在改革上做了些完善,但是总体上基本进展不大。

邵秉仁:改革永远是中国最大的红利。改革是永恒的主题,伴随整个中国社会发展的全过程,不存在改革已告一段落的说法。所谓社会主义市场经济体制框架已基本建立,不需要再设改革专门机构的说法是不对的。任何体制永远不能说完善,因为这是一个变化的过程,这一段完善,下一段又不完善了,所以改革是绝对的,稳定是相对的。必须不断通过改革解决前进过程中体制方面的障碍,才能最大范围地解放生产力,创造红利。

以电力改革来说,为什么这么多年来监管不力?因为发改委是管审批的,国资委鼓励企业做大做强,而电监会的职能是监管市场,但十年来处于一个尴尬的境地,没有符合条件的独立市场主体,电力市场根本没有形成。电网是唯一买家和卖家,它又是全资的国有企业,你监管谁?所以这次电监会并入能源局从职能调整统一来讲是好事。

邵秉仁:这次机构改革提出了核心是政府和市场关系,也进一步强调了放权,这是提出了改革的方向。我认为新组建的能源局第一是规划,第二是重新发动和推进电力改革,不推进改革,监管没有任何作用,发改委也没法监管。至于价格是发改委审批还是能源局审批,这还是要权的思路,机构改革的真正意义不是权力分配,而是职能转变。要建立由市场形成价格的机制。

邵秉仁:这十年来,电力改革几经波折,但从国内外的实践来看,必须坚持市场化的方向。从中国的现实来看,一个庞大的央企很难监管,所以拆分电网是下一步电力改革的第一步。

财新记者:怎么打破既得利益集团的藩篱?

在政府与市场的关系问题,他表示中国必须坚持市场化的方向,最终解决在市场经济条件下政府如何定位和行使职能的问题。对于垄断行业的下一步改革和监管,他直言,必须把对国有企业的重新定位和改革结合起来,在能够引入竞争的领域充分竞争。

财新记者:李克强说改革是最大的红利,中国现在还有哪些红利可挖?

拆分不是目的,最终要建立一个有效运行的电力市场,这就必须实现调度独立,由政府严格管制自然垄断的输电环节,放开发电和供电环节,充分引入竞争。让买方和卖方直接对接,将网变成通路,电网公司只收取过路费,变成公益型的企业。要想实现供电端竞争,必须从资产上解决。输配分开不是伪命题,资产不分开如何竞争?从城市终端切开,供电公司实现股权多元化,也可以民营,电量可以从电网那里买,也可以直接跟发电厂商实现直供,这样就强化了市场的作用,大家都去争夺用户了。资产切割和安全都不是问题。

不能半途而废——专访国家电力监管委员会前副主席邵秉仁

财新记者:改革的方向是什么?为何近年改革总是引起很大争议?

邵秉仁:因为投资行为没有约束。国网打着基础产业的旗号,把政府给绑架了。无限扩张,负债率越来越高,庞大的社会组织,极高的投资成本,很低的效率。

拆分不是目的,有效运行的电力市场才是目的;改革是带来涨价还是降价,这要看改革是否彻底

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